PROCESSO ADMINISTRATIVO
Introdução
Quando o setor requerente do material (de consumo ou permanente) identifica indícios de algum descumprimento de obrigações previstas em Edital ou na legislação vigente por parte do fornecedor, este deverá ensejar a abertura de um Processo Administrativo [1], que servirá como ferramenta de acompanhamento e apuração dos fatos, observando o princípio da motivação[2].
O processo administrativo é um instrumento pelo qual a Administração Pública exerce seu poder-dever para apurar as infrações funcionais e aplicar penalidades aos seus agentes públicos e àqueles que possuem uma relação jurídica com a administração.
Trata-se, portanto, de um instrumento norteador para que sejam garantidas todas as etapas necessárias e exigidas por lei para ambas as partes. As tramitações seguem as normativas da Lei nº 9.784/99 para aplicação das sanções administrativas previstas nas Leis 8.666/93 e 10.520/2002.
De modo geral, um processo administrativo aberto para apurar eventuais infrações contratuais por parte de um fornecedor é baseado em sanções administrativas de tipologias distintas, cada qual a ser aplicada de acordo com cada caso, conforme será visto mais adiante.
Uma vez aplicadas as sanções administrativas previstas em lei e edital, elas podem possuir duas finalidades:
- Preventiva:
- Atua antes da prática do descumprimento da lei, do Edital ou do contrato;
- Baseia-se na previsão legal, Editalícia e contratual das sanções;
- Busca prevenir a prática do descumprimento da lei, do Edital ou do contrato;
- Busca evitar a reincidência do licitante/contratado já punido.
- Repressiva:
- tua depois da prática do descumprimento da lei, do Edital ou do contrato;
- Baseia-se na sanção aplicada concretamente;
- Busca ressarcir o mal causado.
| Setor denunciante | Relatório de Notícia de Irregularidade |
|---|---|
| Setor de Apoio Administrativo (DCOM) | Relatório Inicial |
| Setor de Apoio Administrativo (DCOM) | Notificação Inicial |
| Setor de Apoio Administrativo (DCOM) | Checklist da Unidade Processante |
| Comissão | Termo de Instalação da Comissão de Processo Administrativo |
| Comissão | Relatório Conclusivo |
| Comissão | Notificação à empresa para apresentação das alegações finais |
| Comissão | Checklist da Comissão |
| Coordenadoria de Apoio Administrativo (PROAD) | Notificação para apresentação de Defesa Recursal |
| Coordenadoria de Apoio Administrativo (PROAD) | Checklist da Unidade Sancionadora |
| Coordenadoria de Apoio Administrativo (PROAD) | Notificação da Decisão Recursal |
| Pró-Reitor de Administração (PROAD) | Checklist preenchido pelo Pró-Reitor de Administração |
Para que o processo seja iniciado e a infração investigada, contudo, é necessário que haja um relator da situação, que de modo geral acaba sendo o setor requerente do material e aquele quem identifica a irregularidade. Porém, qualquer servidor que tenha observado irregularidades no cumprimento do edital deverá comunicar o DCOM acerca do ocorrido, conforme visto no tópico Fase Investigatória.
FASE INVESTIGATÓRIA
A primeira fase do processo se dá pelo registro formal dos fatos e posterior comunicação ao DCOM.
Abertura e Vinculação da Solicitação Digital
O setor requerente deverá cadastrar uma Solicitação Digital no Sistema de Processos Administrativos (SPA), enviando essa demanda ao DCOM, para que este proceda à notificação do fornecedor (Figura 1).
Figura 1: Modelo de cadastro de solicitação digital
Legenda:
- Interessado na UFSC: informar o CNPJ do fornecedor;
- Grupo de assunto: 222 – Processo;
- Assunto: 807 – Processo Administrativo;
- Detalhamento: Utilizar o texto padrão "Notificação do fornecedor (mencionar razão social do fornecedor) por suposta inadimplência contratual, referente ao pregão xxx/201x (resumo do motivo do processo. Ex.: 'Não entrega'; 'Não assinatura da ata'; 'Entrega irregular' etc)".
Depois de realizado o cadastro da solicitação digital, o requerente deverá anexar todas as informações referentes ao assunto (correspondências eletrônicas trocadas, tentativas de contato, documentos, relatórios, entre outros). Além disso, fica a cargo do requerente relatar os fatos no Relatório de Notícia de Irregularidade. O histórico e o detalhamento do ocorrido serão fundamentais para os trabalhos da futura comissão do Processo Administrativo. Anexados os documentos necessários, o requerente deverá realizar a vinculação à solicitação digital o(s) número(s) do(s) processo(s) de empenho relacionado(s) e o número do processo do pregão correspondente. Essa etapa deverá ser realizada antes mesmo do encaminhamento da solicitação ao Setor de Apoio Administrativo do DCOM (SAA/DCOM).
Como a solicitação digital é, no caso, o atual registro a ser trabalhado, é dentro dele que se vinculam os demais processos relacionados (de empenho e do pregão), conforme demonstra a Figura 2.
Figura 2: Modelo de vinculação dos processos de empenho à solicitação digital
Legenda:
- Vinculação: seção do SPA para realizar vinculações;
- Solicitação: informe a solicitação recém-cadastrada;
- Processo: informe o(s) número(s) do(s) processo(s) de empenho correspondente(s) à(s) demanda(s);
- Confirmar: clique em “Confirmar” para adicionar cada um dos processos de empenho.
Depois de confirmado, o processo aparecerá na lista de vinculados, conforme ilustração (Figura 3):
Figura 3: Modelo de vinculação dos processos de empenho à solicitação digital
Legenda:
1) Vinculação pendente: dados da(s) vinculação(ões) confirmada(s);
2) Salvar: após a vinculação dos processos, clique em “salvar” para finalizar o processo.
Com a solicitação cadastrada e os processos vinculados, o requerente encaminhará a solicitação à fila SAA/DCOM/PROAD, na qual o SAA/DCOM dará continuidade ao processo.
FASE PROCESSUAL
Nesta etapa, munida das informações contidas na solicitação digital, o SAA/DCOM verificará previamente se, dentre os Processos Administrativos em andamento, já existe algum registro para o mesmo fornecedor tratando do mesmo assunto. Caso haja, o SAA/DCOM verificará também o status atual do PA existente. Se o Processo Administrativo já existente ainda não possuir uma Comissão nomeada por Portaria emitida pela PROAD, o SAA/DCOM buscará anexar as peças da demanda recém-recebida ao PA existente.
Contudo, caso não haja PA existente para o mesmo fornecedor ou o PA que por ventura exista já possua uma Comissão nomeada pela PROAD, o SAA/DCOM prosseguirá com a verificação das peças enviadas pelo requerente e fará a autuação da Solicitação Digital, transformando-a em Processo Administrativo digital, fazendo com que todas as informações nela contidas sejam incorporadas ao PA.
Na etapa seguinte, o SAA/DCOM informa-rá via correio eletrônico à Coordenadoria pertinente a respeito da abertura do Processo Administrativo (contendo informações como o número do PA, o nome do fornecedor e a motivação).
Em seguida, o SAA/DCOM notificará o fornecedor por meio da Notificação Inicial. Este atenderá às diretrizes contidas no Edital respectivo, mencionando os itens correspondentes, o número do processo, assim como informando os prazos para manifestação. Em anexo à Notificação Inicial, o SAA/DCOM deverá elaborar o Relatório Inicial, transferindo a ele os fatos relatados no Relatório de Notícia de Irregularidade e encaminhando-o como anexo da Notificação Inicial.
O SAA/DCOM deverá verificar o Edital do referido Pregão antes de realizar o envio da notificação, uma vez que, caso o pregão não preveja envio de notificação por correio eletrônico, será necessário notificar o fornecedor via correios, com Aviso de Recebimento (AR), respeitando as diretrizes do Edital. Caso o Edital preveja envio de notificação por correio eletrônico, o SAA/DCOM incluirá em cópia o endereço eletrônico do servidor ou setor requerente que relatou a ocorrência, para que fique ciente do andamento da sua solicitação, bem como possua o número do processo para eventuais consultas.
Primeira Notificação e Defesa Prévia
Durante a etapa de notificação, o SAA/DCOM deverá aguardar a manifestação do fornecedor por meio de sua Defesa Prévia ou a expiração do prazo de resposta. Cabe, ainda, ao SAA/DCOM garantir que a notificação ao fornecedor tenha sido confirmada por este ou que foram exauridas todas as tentativas de contato, realizando assim a notificação no Diário Oficial da União, procedimento efetuado diretamente pela Coordenadoria Administrativa da Pró-Reitoria de Administração (CAA/PROAD).
Decorrido o prazo de resposta do fornecedor e, caso este não tenha se manifestado ou cumprido seus deveres constantes do Edital, será dada a continuidade ao Processo Administrativo. Ficará a cargo do SAA/DCOM a inclusão do checklist [3] referente à Unidade Processante, a fim de garantir que todas as etapas até a primeira notificação foram cumpridas. Diante do exposto, o SAA/DCOM encaminhará o PA à Direção do DCOM, que analisará a manifestação do fornecedor e decidirá se o PA terá continuidade. Caso o PA prossiga, a Direção fará a indicação dos membros da Comissão do Processo Administrativo (CPA), a qual avaliará as peças do Processo Administrativo e prosseguirá com o andamento deste.
Comissão do Processo Administrativo
Cabe à Direção do DCOM a indicação dos membros da Comissão e encaminhar o Processo Administrativo à PROAD (conforme Portaria nº 295/PROAD/2017), que realizará a emissão da Portaria de Designação da Comissão. Dentre as atribuições da Comissão do Processo Administrativo estão:
Análise do caso
O Presidente da Comissão deverá convocar os demais membros para uma reunião, o que registrará o início dos trabalhos da CPA. Em seguida, o secretário definido dentre os membros redigirá a ata da reunião, que servirá como Termo de Instalação da Comissão de Processo Administrativo. A comissão tomará ciência de todo o ocorrido durante o Processo e reunirá pro-vas adicionais (correios eletrônicos trocados, documentações envolvidas, publicações, protocolos, relatório de ligações etc), além das já registradas, bem como analisará a defesa prévia apresentada pelo fornecedor. Tais documentos nortearão a conclusão da CPA em relação à punição ou absolvição do fornecedor.
Sanções Administrativas
Para cumprir o princípio da legalidade, somente podem ser aplicadas sanções previstas em lei. As sanções devem ser aplicadas conforme a análise de cada caso, respeitando os critérios de gravidade de cada irregularidade co-metida, também como a frequência das ocorrências (Tabela 1). Portanto, é necessário analisar caso a caso antes de tomar a decisão de qual sanção deverá ser aplicada, nos termos da legislação aplicável. A seguir, é possível melhor identificar as aplicabilidades e embasamentos legais para cada tipo de sanção administrativa. O artigo [Sancoes_Administrativas Sanções Administrativas] traz em detalhes todas as opções possíveis.
Tabela 1 - Sanções previstas em lei para Processos Administrativos [6]
Orientações adicionais sobre sanções administrativas
a) A aplicação da sanção deve obedecer ao previsto em Edital e no contrato e aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Ao julgar-se o caso, deve-se levar em consideração a gravidade da infração, o prejuízo causado, a vantagem auferida ou pretendida, a consumação ou não da infração, a reincidência etc.
b) Apenas a multa pode ser aplicada conjuntamente com outra penalidade. Assim:
- Advertência isolada OU advertência + multa;
- Suspensão isolada OU suspensão + multa;
- Declaração de inidoneidade isolada OU declaração + multa;
- Impedimento de licitar e contratar isolado OU impedimento + multa.
Fundamentos: Lei nº 8.666/93, art. 87, §2º; Lei nº 10.520/2002, parte final do artigo 7º.
c) De ordem prática, dependendo da conduta descrita nas leis 8.666/93 e 10.520/2002, algumas penalidades são sugeridas, levando em consideração os pressupostos da alínea a do item 2.4.3 deste manual (Tabela 4).
Tabela 4 - Sugestões de aplicações de sanção administrativa [7]
d) Não é necessário comprovar dolo ou má fé para a aplicação do impedimento de licitar e contratar.
Fundamentos: Acórdão TCU Plenário nº 754/2015 Trecho do voto da Srª Ministra Relatora Ana Arraes: 28. A abordagem feita pela Sefti com relação a esse tópico não merece reparos. Não há dúvidas de que a aplicação da sanção de inidoneidade de que trata o art. 7º da Lei 10.520/2002 independe da comprovação de dolo ou má-fé por parte do licitante. Basta que se incorra, sem justificativa, numa das condutas ali consignadas para que seja aplicada a pena.
e) Nota de empenho e/ou ordem de fornecimento substituem o instrumento de contrato em valores abaixo de R$ 80.000,00
Fundamentos: Lei 8.666/93, art. 62.
f) A atualização dos valores para aplicação de multa devem ser baseadas na taxa Selic.
g) Quando o edital menciona contrato e o referido pregão não possui contrato, o documento a ser considerado é o empenho.
Depois de tomadas as decisões cabíveis ao caso em julgamento pela Comissão, a mesma deverá registrá-las no Relatório Conclusivo.
Segunda Notificação e Alegações Finais
Após esta etapa, a Comissão deverá notificar a empresa sobre sua decisão e apresentá-la o Relatório Conclusivo. A notificação pode ser realizado via e-mail (aquele registrado no Contrato ou Ata de Registro de Preços). A empresa notificada terá 10 dias [8] para a apresentação das alegações finais quanto à decisão da Comissão, e tais alegações deverão ser incluídas aos autos do processo, juntamente com o comprovante de envio da notificação e comprovante de recebimento da mesma pelo notificado.
Das alegações finais a comissão não precisará apresentar manifestação, nem alterar o conteúdo do Relatório Conclusivo, pois é apenas uma oportunidade da empresa apresentar outras provas que possam servir de fundamento para a decisão do Pró-Reitor.
Após os passos anteriores, deverá ser incluído no processo o checklist referente à Comissão. Em tese, os trabalhos dos membros da Comissão de Processo Administrativo encerram-se nesta etapa, podendo, contudo, serem convocados novamente no caso de surgimento de novos fatos, necessidade de esclarecimentos sobre o processo ou demais demandas pertinentes ao grupo. O Relatório Conclusivo será enviado à fila CAA/PROAD apontando o fim dos trabalhos da CPA.
Há, no mínimo, 3 (três) documentos obrigatórios a serem elaborados e inseridos no processo pela comissão: o Termo de Instalação da Comissão de Processo Administrativo, o Relatório Conclusivo e o Checklist. Entretanto podem haver mais documentos, atas de reunião e notificações ao fornecedor, quando a comissão julgar necessário para ter mais informações sobre o caso.
Terceira Notificação e Defesa Recursal
O Relatório Conclusivo, juntamente à Segunda Notificação e as Alegações Finais da empresa serão encaminhados por meio do processo administrativo à fila CAA/PROAD apontando o fim dos trabalhos da CPA. A PROAD analisará a sugestão de aplicação das sanções feita pela CPA, bem como as Alegações Finais da empresa. Atualmente, os processos não são mais remetidos à Procuradoria Federal junto à UFSC para a análise jurídica da aplicabilidade das sanções, uma vez que a mesma manifestou-se sobre esta natureza de processo administrativo por meio do Parecer Referencial quanto a Inadimplemento contratual. Ponderando as informações da CPA, da empresa processada e da Procuradoria Federal, além de julgamento próprio, a PROAD notificará o fornecedor de sua decisão na Notificação para apresentação de Defesa Recursal. Assim como na fase da primeira notificação, é de suma importância garantir ao fornecedor amplo direito de defesa [9], que neste caso, será considerada como Defesa Prévia. O prazo de resposta do fornecedor deverá ser de 5 (cinco) dias úteis. [10] Após o envio da notificação a PROAD deverá inserir o checklist correspondente.
Caso o fornecedor notificado não se manifeste e sejam exauridas todas as possibilidades de contato com o fornecedor, assim como na etapa inicial de notificação realizada pelo SAA/DCOM, é possível que a PROAD publique no Diário Oficial o Edital de Notificação [11], replicando o mesmo conteúdo enviado no ofício emitido anteriormente. Durante o período disponibilizado e determinado pela Lei, o fornecedor deverá elaborar sua defesa recursal por vias formais e devidamente documentada, apresentando argumentos que corroborem seu contraponto.
Análise da Defesa Recursal
A Administração deverá atentar-se a dois pontos essenciais quanto ao envio do recurso do fornecedor: tempestividade e legitimidade. Somente podem ser aceitos recursos enviados dentro do prazo legal, que determina 5 (cinco) dias úteis, não tendo nenhuma obrigação a Administração em acatar recursos enviados fora deste prazo [12]. Vale ressaltar que o prazo final se dá da saída do documento no endereço do fornecedor (via correio eletrônico ou correio físico), e não da recepção do documento na UFSC (apenas em caso de entrega em mãos à PROAD). Em caso de recurso intempestivo (fora do prazo), a PROAD anexará todas as peças recebidas para registro aos autos do Processo Administrativo, contudo sem a necessidade de análise e retorno ao fornecedor. Deve fazer constar também no Despacho Conclusivo do Pró-Reitor sobre este fato.Sendo o recurso tempestivo, a PROAD deverá analisar a sua legitimidade, ou seja, se o recurso possui consistência documental, além de apresentar apenas peças de teor oficial dentro do que determinam os pressupostos processuais (é necessário analisar se aqueles que assinam o recurso respondem legalmente pela empresa, se não há indícios de fraude, se os documentos possuem teor oficial entre outros).
Após a análise do recurso, cabe à PROAD não acatar ou acatar parcial ou integralmente o conteúdo interpelado pelo contratado. Tais decisões (considerando os pressupostos legais, as provas, os relatos, o recurso e a defesa prévia) poderão ser remetidas à Procuradoria Federal para balizar os entendimentos. Neste ponto, a PROAD terá duas alternativas:
a) Abrandar a decisão anterior: com base na defesa recursal, a Administração poderá diminuir a intensidade das sanções a serem aplicadas ou até mesmo excluí-las por completo;
b) Manter ou acrescer a decisão anterior: neste caso, o Processo Administrativo deverá ser encaminhado para decisão do Reitor da Universidade [13].
Caso a PROAD conclua que o fornecedor não deve ser penalizado, o Processo Administrativo deverá seguir para o SAA/DCOM, que continuará seu trâmite de ciência e arquivamento.
Caso contrário, a PROAD realizará a Notificação da Decisão Recursal ao fornecedor e, após, inserir aos autos do processo o checklist preenchido pelo Pró-Reitor de Administração.
FASE EXECUTÓRIA
Sendo o fornecedor notificado da decisão da Administração quanto à aplicação de quais sanções administrativas e seus teores, a fase executória seguirá os seguintes passos:
a) A CAA/PROAD anexará aos autos do processo a memória de cálculo da multa, quando for o caso;
b) A PROAD realizará a aplicação das penalidades determinadas no Despacho Conclusivo do Pró-Reitor (envio da GRU para recolhimento da multa e/ou registro da advertência/suspensão/impedimento de licitar e contratar no SICAF, CINEP e CEIS), assim como efetuará a publicação das penalidades no Boletim Oficial da UFSC e no Diário Oficial da União;
c) O valor das multas deverá ser recolhido por uma Guia de Recolhimento da União (GRU), encaminhada ao fornecedor apenas após o Relatório Conclusivo. Caso não haja o pagamento da GRU, o valor deverá ser cobrado na garantia do contrato, ou por desconto de créditos ou, como última instância, com a inscrição do valor em Dívida Ativa (Fundamento: artigo 86, §§2º e 3º; Artigo 87, §1º, ambos da Lei nº 8.666/93);
d) Após a publicação, a PROAD encaminhará o processo ao SAA/DCOM, que por sua vez direcionará o pro-cesso à Diretoria do DCOM, para conhecimento da conclusão do mesmo;
e) Após, a Direção do DCOM encaminhará o processo à Coordenadoria pertinente, para que essa possa tomar ciência e providências pertinentes (anulação ou cancelamento de empenho, registros internos etc);
f) Por fim, a Coordenadoria encaminhará o processo ao SAA/DCOM.
Finalizadas as etapas citadas anteriormente, a conclusão do Processo Administrativo seguirá as seguintes etapas:
- O SAA/DCOM elaborará o Termo de Encerramento do Processo anexará ao PA;
- O SAA/DCOM efetuará o arquiva-mento do processo, seguido da baixa em seus registros internos sobre o encerramento do Processo Administrativo.
O Processo Administrativo se dará assim por encerrado.
A qualquer momento durante e após o Processo Administrativo, se houver interesse expresso à Administração, todo o teor deverá ser tornado público ao interessado direto (no caso, o fornecedor processado). Já a publicidade irrestrita ocorre após decorridos todos os recursos e a decisão final por parte da Administração, garantindo com que os atos sejam acompanhados por qualquer cidadão e que seja exercido sobre eles controle de legalidade e moralidade [14]. Caso qualquer outro fornecedor ou cidadão solicite ter acesso ao conteúdo completo do processo (após a sua finalização), deverá solicitar formalmente à Pró-Reitoria de Administração (PROAD).
DIAGRAMA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Clique aqui para ampliar a imagem
MODELOS DE DOCUMENTOS UTILIZADOS
A lista de modelos de documentos utilizáveis durante as etapas do processo administrativo encontram-se disponíveis no site do DCOM, na seção Formulários e Checklists.
Legislação Aplicável
• Constituição Federal de 1988;
• Lei nº 8.666, de 1993 – Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constitui-ção Federal, que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública;
• Lei nº 10.520, de 2002 – Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns;
• Lei nº 10.406, de 2002 – Institui o Código Civil;
• Lei nº 9.784, de 1999 – Regula processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal;
• Decreto nº 5.450, de 2005 – Regulamenta o pregão, na forma eletrôni-ca, para aquisição de bens e serviços comuns;
• Decreto nº 7.892, de 2013 – Regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993;
• Instrução Normativa MP nº 2, de 2008 – Dispõe sobre regras e diretrizes para a contratação de serviços, continuados ou não;
• Instrução Normativa MP nº 2, de 2010 – Estabelece normas para o funcionamento do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF no âmbito dos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais – SISG;
• Instrução Normativa CGU nº 2, de 2015 – Regula o registro de informações no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas – CEIS e no Cadastro Nacional de Empresas Punidas – CNEP;
• Portaria MP nº 306, de 2001 – Aprova sistema de cotação eletrônica de preços;
• Portaria MF nº 75, de 2012 – Dispõe sobre a inscrição na Dívida Ativa da União e o ajuizamento de execuções fiscais pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional;
• Portaria RFB nº 3.090, de 2011 – Atribuições e competências administrativas no processo de apuração de infração e aplicação de penalidades no âmbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil;
• Orientações Normativas da AGU nº 48 e 49, de 2014.
Referências
- ↑ Acórdão Plenário TCU nº 754/2015, itens 9.5 e 9.5.1
- ↑ Lei 9.784/99, Art. 2º
- ↑ Checklists PROAD
- ↑ Lei 9.784/99, Arts. 2º e 38
- ↑ Lei 8.666/93, Arts. 109
- ↑ Curso de Sanções Administrativas, ESAF/PR (2016).
- ↑ Curso de Sanções Administrativas, ESAF/PR (2016).
- ↑ Lei 9.784/99, Art. 44
- ↑ Lei 9.784/99, Arts. 2º e 38
- ↑ Lei 8.666/93, Art. 109
- ↑ Lei 9.784/99, Arts. Art. 26 (...) §4º
- ↑ Lei 8.666/93, Arts. 110
- ↑ Portaria nº 1.186/GR/97/UFSC
- ↑ [1] Constituição Federal de 1988, Art. 5º, alíneas XXXIII, XXXIV e LX