COMPRAS PÚBLICAS

A Constituição de 1988, em seu art. 37, inciso XXI, estabelece a obrigatoriedade do procedimento licitatório, ressalvadas as hipóteses de dispensa e inexigibilidade, nas quais se enquadram aqueles casos em que existe discricionariedade para optar ou não pela realização do procedimento licitatório e os casos em que a competição é inviável.

O tema é disciplinado pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, segundo a qual a licitação tem como objetivos principais a obtenção da proposta mais vantajosa para a administração pública, através da competitividade entre os licitantes, e a garantia de condições igualitárias a todos que queiram concorrer pela celebração do contrato com a administração e que preencham os requisitos pré-estabelecidos, atendendo ao princípio da isonomia.

Para satisfazer a esses objetivos a legislação contempla seis diferentes modalidades de licitação, das quais cinco estão elencadas no art. 22 da referida lei: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão.

No entanto, a legislação posterior à Lei 8.666 prevê, para a aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor do objeto, a licitação na modalidade pregão (instituída pela Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002), preferencialmente na forma eletrônica (regulamentada pelo Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005). O procedimento licitatório descrito pela Lei de Licitações estipula que a habilitação dos licitantes precede a classificação. A habilitação consiste na verificação da regularidade da empresa junto aos órgãos do governo (Receita Federal, INSS, FGTS), e a aceitação consiste na verificação da proposta em relação ao preço e à especificação.

No pregão, entretanto, a fase de aceitação antecede a de habilitação. Essa inversão de fases proporciona agilidade ao processo, o que viabiliza a contratação de uma forma mais econômica e eficiente, sendo a modalidade utilizada na UFSC para aquisição de bens e serviços comuns.

Assim, a distinção básica no critério de seleção da modalidade adequada é determinada pela faixa de valor do objeto para as modalidades concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão, enquanto o pregão é cabível para a aquisição de bens e serviços comuns, independentemente do valor.

Cumpre ressaltar que, para a aquisição de bens e serviços complexos ou de elevada especificidade técnica e, portanto, não enquadrados como “comuns”, é vedado o pregão, devendo ser selecionada a modalidade de licitação mais adequada conforme critério de valor.

Os bens e serviços comuns aos quais a legislação se refere são todos aqueles cujos padrões de qualidade podem ser objetivamente definidos em edital, segundo as especificações usuais do mercado, normalmente disponibilizados por uma extensa gama de fornecedores, e facilmente comparáveis entre si, de modo a possibilitar a escolha pelo critério de menor preço.

Modalidades de Compras

Pregão Eletrônico

A forma eletrônica da modalidade pregão é regulamentada pelo Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, e operacionalizada pelo portal de compras do Governo Federal. Para os órgãos da Administração Pública Federal, direta e indireta, o pregão deve ser realizado preferencialmente na forma eletrônica.

Conforme dispõe o referido Decreto, o pregão é a modalidade de licitação destinada à aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor do objeto, no âmbito da União. A Instrução Normativa nº5, de 27 de junho de 2014, mais conhecida como IN 5/2014, dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral.

Na forma eletrônica a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns é realizada a distância em sessão pública, por meio de sistema que promova a comunicação pela internet. Na UFSC, o Departamento responsável pela realização do pregão eletrônico, fase externa do processo licitatório, é o Departamento de Licitações.

O pregão eletrônico pode ocorrer para fornecimento imediato (pronta-entrega) ou para registro de preços, conforme veremos a seguir.

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Fornecimento imediato (Pronta-entrega)

Nesse procedimento, após a realização do certame (licitação) o objeto é atribuído (adjudicado) ao vencedor, oportunidade em que é celebrado contrato entre o órgão e o fornecedor.

O referido contrato é corporificado na Nota de Empenho, cuja solicitação é realizada pelo Departamento de Compras imediatamente após a finalização da licitação e sem a necessidade da solicitação de emissão de nota de empenho pelo requerente do material.

No caso de material permanente, necessita-se de alocação de recursos; no caso de consumo, o valor é subtraído do duodécimo mensal da unidade requerente ou da fonte de recurso informada na Nota de Dotação anexada ao processo. Por esse motivo, deverá haver disponibilidade orçamentária no momento do encaminhamento do processo até a emissão da solicitação da nota de empenho. Em seguida, o processo físico com a solicitação de nota de empenho é encaminhado ao Departamento de Contabilidade e Finanças (DCF) para registro no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI).

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Sistema de Registro de Preços (SRP)

O Sistema de Registro de Preços (SRP) é um conjunto de procedimentos para registro formal de preços para contratações futuras pela Administração. O art. 3º do Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013, substancialmente alterado pelo Decreto nº 8.250, de 23 de maio de 2014, versa sobre os casos em que o SRP poderá ser adotado:

Art. 3º O Sistema de Registro de Preços poderá ser adotado nas seguintes hipóteses:

I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes;

II - quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa;

III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou

IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração .

A principal diferença entre o pregão com fornecimento imediato (pronta-entrega) e o pregão com SRP é que neste não existe a imediata contratação do objeto com emissão da Nota de Empenho, mas apenas o registro dos preços ofertados por meio da assinatura da respectiva Ata de Registro de Preços (ARP).

Dessa forma, com a adoção do SRP, a Administração não assume o compromisso de contratação, nem mesmo de quantitativos mínimos, pois a existência de preços registrados não a obriga a firmar o contrato.

Por meio do SRP, a contratação pode ser realizada imediatamente após a assinatura da ARP ou posteriormente, quando do surgimento da necessidade, desde que não seja ultrapassado o período de validade de doze meses da ARP. O licitante compromete-se a manter, durante o prazo definido, a disponibilidade do produto nos quantitativos máximos pretendidos.

Importante também é o fato de que, com o pregão com SRP, não há a necessidade de reserva orçamentária. A indicação de dotação orçamentária para as aquisições procedentes de ARP deverá ser demonstrada somente no momento da solicitação de empenho pelo requerente. Vale ressaltar que esse fato não desobriga a Administração de averiguar, previamente ao pregão, a possibilidade de disponibilização de recursos para aquisição após a finalização do processo.

Dentre as principais vantagens do SRP para a Administração Pública, destacam-se:

• Redução de formação de estoque e ocupação de espaço útil;
• Possibilidade de aquisição de produtos frescos ou recém fabricados;
• Não obrigatoriedade de aquisição;
• Redução do risco desperdício de material por deterioração ou avaria;
• Redução do número de processos licitatórios e economia de custos de publicação de seus respectivos atos administrativos;
• Direcionamento dos recursos às necessidades imediatas;
• Redução do risco de fracionamento de despesa.

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Dispensa e Inexigibilidade de Licitação

Em alguns casos, a lei prevê a possibilidade de aquisição sem a obrigatoriedade de licitar. As hipóteses de dispensa e inexigibilidade são aquelas em que existe discricionariedade para optar ou não pela realização do procedimento licitatório ou há inviabilidade de competição.

Os artigos 24 e 25 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, disciplinam esses casos.

É importante salientar que tais casos são excepcionais, ou seja, são uma exceção à regra, que é licitar. Corrobora o STJ quando diz que "A contratação direta, quando não caracterizada situação de dispensa ou de inexigibilidade de licitação, gera lesão ao erário (dano in re ipsa), na medida em que o Poder Público perde a oportunidade de contratar melhor proposta" .

Na UFSC, os dispositivos mais utilizados para fundamentar aquisições por dispensa e inexigibilidade são o artigo 24, incisos II e XXI e o artigo 25, inciso I, sobre os quais falaremos a seguir.

Dispensa de licitação

Na dispensa, a licitação seria, em tese, possível. Contudo, razões de ordem superior, relacionadas à satisfação de interesse público, também merecedor de imediata acolhida, justificam uma contratação direta, sem recurso à licitação.

Isso se faz necessário, pois nesse caso o legislador entendeu que os eventuais benefícios que poderiam ser obtidos através da licitação seriam inferiores aos malefícios dela derivados.

Destaque-se que, optando a Administração pela dispensa da licitação, deverá justificar os motivos para tanto, explicitando justificativas para a sua discricionariedade. Em atendimento ao interesse público, a fundamentação deve ser pormenorizada, demonstrando de forma indubitável os motivos que levaram o administrador a utilizar do seu juízo de oportunidade e conveniência.

Ademais, impende dizer que nos casos de dispensa da licitação deve a Administração demonstrar as vantagens obtidas com esta opção, bem como justificar o preço, vez que este deve ser compatível com o de mercado.

O art. 24, inciso II, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, possibilita que compras até oito mil reais sejam realizadas sem a necessidade de licitação, a critério do administrador:

Art. 24. É dispensável a licitação: [...] II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez. (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998). (BRASIL, 1993).

Deve-se evitar, conforme menciona a lei, o fracionamento de despesas. Por exemplo, comprar uma única cadeira por dispensa de licitação não ultrapassa o limite de oito mil reais. Entretanto, se várias cadeiras forem compradas para o mesmo órgão e/ou finalidade e se esses valores forem somados, o limite provavelmente será ultrapassado.

Dessa forma, o entendimento dos órgãos de controle e a jurisprudência indicam cautela na aplicação desse dispositivo, que é comumente utilizado em casos de urgência ou emergência, ou, ainda, em casos de aquisições pontuais, de baixo valor, que não justifiquem os custos de um processo licitatório.

A situação emergencial ensejadora da dispensa é aquela que resulta do imprevisível, e não da inércia administrativa. Então, muitas vezes, a solução de emergência esconde uma falta de planejamento, uma ineficiência na gestão pública. Em vista disso, a situação adversa, dada como emergência, não pode ter originado da falta de planejamento e má gestão dos recursos públicos disponíveis (ESCOBAR, 1993, p.72).

Já o inciso XXI do mesmo artigo trata dos casos em que os recursos são oriundos de projetos de pesquisa, financiados por órgãos como CAPES, FINEP e CNPq:

Art. 24. É dispensável a licitação: [...] XXI - para a aquisição de bens e insumos destinados exclusivamente à pesquisa científica e tecnológica com recursos concedidos pela Capes, pela FINEP, pelo CNPq ou por outras instituições de fomento a pesquisa credenciadas pelo CNPq para esse fim específico (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010) (BRASIL, 1993).

Na UFSC, todas as compras realizadas com base nesse inciso passam pela Pró-Reitoria de Pós-Graduação (PROPG) para aprovação e liberação de recursos. Nesse caso, não há limitação de valor total da compra. No entanto, vale advertir que:

• Se o valor total da compra for abaixo de R$ 8 mil reais, o processo seguirá uma tramitação mais célere, não sendo necessário parecer jurídico nem publicação no Diário Oficial da União, conforme Orientações Normativas AGU Nº 34/2011 e Nº 46/2014;
• Se o valor total da compra for superior a R$ 8 mil reais, o processo necessitará de parecer jurídico, ratificação do pró-reitor de administração e publicação no Diário Oficial da União.

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Inexigibilidade

A inexigibilidade de licitação ocorre quando há inviabilidade de competição. Na UFSC, isso ocorre com frequência nos casos de aquisição de materiais de consumo que só podem ser fornecidos por uma determinada empresa, ou, ainda, nos casos de equipamentos permanentes que são oferecidos por representante comercial exclusivo. O inciso I do art. 25 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, não limita o valor da aquisição, mas a jurisprudência sugere que, nas aquisições superiores a R$ 80.000,00, haja, além do empenho, um contrato.

Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial: I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes (BRASIL, 1993).

Desta forma, para a configuração da hipótese contemplada no inciso I do art. 25, faz-se necessário, cumulativamente:

• Que o fornecedor seja exclusivo;
• Que não exista no mercado outro objeto apto a atender satisfatoriamente a necessidade que ensejou a contratação.

Assim como acontece no art. 24, XXI, vale advertir que:

• Se o valor total da compra for abaixo de R$ 8 mil reais, o processo seguirá uma tramitação mais célere, não sendo necessário parecer jurídico nem publicação no Diário Oficial da União, conforme Orientações Normativas AGU Nº 34/2011 e Nº 46/2014;
• Se o valor total da compra for superior a R$ 8 mil reais, o processo seguirá uma tramitação mais prolongada, necessitando parecer jurídico, ratificação do pró-reitor de administração e publicação no Diário Oficial da União.

Nos pedidos de compra através de inexigibilidade de licitação por meio do art. 25, inciso I, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, (fornecedor exclusivo), deverá constar, entre outros documentos:

• Comprovação de exclusividade a ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo sindicato, federação ou confederação patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes, dentro do prazo de validade, reconhecido em cartório. A referida comprovação deverá se referir ao material a ser adquirido, uma vez que o atestado de exclusividade da marca não comprova a exclusividade do material em si. O documento deverá estar com firma reconhecida em cartório ou ser cópia autenticada em cartório;
• Três notas fiscais (para cada item) ou comprovantes formalizados de que o preço orçado corresponde ao praticado no mercado pelo fornecedor;
• Caso a compra não seja realizada utilizando recurso de projeto de pesquisa da CAPES/PROPG, deverá constar memorando de justificativa assinado pelo ordenador de despesas da unidade.

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Orientações gerais para pedidos por dispensa ou inexibilidade de licitação

• Itens adquiridos por diferentes modalidades ou hipóteses de dispensa ou inexigibilidade não poderão constar do mesmo processo, tendo em vista que os procedimentos a serem adotados são distintos;
• Ainda, não podem ser utilizados, no mesmo pedido, itens com código 077 (material permanente) em conjunto com o código 099 (material de consumo). Cada codificação de material direciona o seu pedido para uma área pertinente no Departamento de Compras, assim, não pode haver, em um mesmo pedido, materiais de naturezas distintas, exceto quando se trate de aquisição com necessidade de emissão de parecer jurídico. Nesse caso, o pedido deverá ser criado na categoria (consumo ou permanente) que represente o maior percentual sobre o valor total da aquisição, admitindo-se, excepcionalmente, a inclusão de códigos distintos no mesmo pedido;
• Também não podem ser utilizados, na formalização de novos pedidos, os materiais catalogados em outros grupos, tais como 052 (permanente) e 051 (Almoxarifado Central). O primeiro é um grupo inativo para novas compras e o segundo serve exclusivamente para aquisição de materiais pelo Almoxarifado Central da UFSC;
• Deverá constar na justificativa ou no despacho do encaminhamento do pedido: o local de entrega (centro/departamento, bloco, andar, número, bairro, CEP, cidade), nome do responsável pelo recebimento, bem como ramal e e-mail deste. Estas informações serão repassadas ao fornecedor de forma a garantir maior agilidade no contato. Portanto, quanto mais específicas e bem detalhadas as informações, menor a probabilidade de atrasos ou problemas no fornecimento do material.

Orçamentos para dispensa e inexigibilidade

Os orçamentos são peças imprescindíveis, que possibilitam à Administração aferir o preço médio de mercado do item a ser adquirido, de forma a buscar a contratação mais vantajosa.

Na dispensa em razão do valor, o procedimento de pesquisa de preços é, a um só tempo, o procedimento de escolha da proposta mais vantajosa. Como a licitação é possível (excetuando-se o caso de inexigibilidade), a ideia de submeter ao maior número possível de interessados à oportunidade de negócio também vigora. Será realizada a compra daquele fornecedor que apresentar a menor cotação, considerando-se menor valor item a item, e não o valor global do orçamento. Os orçamentos deverão ser, preferencialmente, fornecidos por empresas da região, e os requisitos para que sejam aceitos são maiores, dado que qualquer inconsistência pode ensejar inexecução contratual e/ou anulação do empenho.

Com exceção do caso de fornecedor exclusivo, cada item do pedido de compras deverá contemplar, no mínimo, três orçamentos de fornecedores distintos. Cada um desses orçamentos deverá conter, além do valor estimado para o item, preferencialmente, os seguintes dados:

• Razão Social do fornecedor;
• CNPJ;
• Endereço completo da empresa (também disponível no site da Receita Federal);
• Contato da empresa (telefone, responsável e e-mail);
• Data de emissão;
• Validade vigente;
• Frete pago (CIF);
• Dados bancários do fornecedor (ao menos do que apresentou a menor proposta);
• Confirmação de que o fornecedor aceita pagamento por empenho ou similar.

Além dos fatores mencionados anteriormente, note-se que cada um dos orçamentos deve trazer, de maneira expressa, as mesmas especificações utilizadas na descrição do item no pedido de compra (composição, medidas, materiais, unidades de comercialização etc.). Os orçamentos devem, ainda, guardar proporção com a quantidade do item a ser comprada pelo pedido.

Finalmente, é necessário informar que a entrega será na UFSC e que seus custos correrão por conta do fornecedor (frete CIF), já que não é realizado pagamento de frete separadamente. Em casos em que não seja possível incluir alguns dados no próprio orçamento, as informações podem ser inseridas no despacho do processo ou em outra peça anexada.

Os pedidos que forem enviados com orçamentos anexos sem as informações acima descritas poderão ser devolvidos para correção por conta do requerente, com fins de assegurar a lisura e o bom andamento do processo. O prazo para retorno da documentação corrigida é de cinco dias úteis a contar do envio (e não do recebimento por parte do requerente), salvo disposto em contrário no despacho, sob pena de que o pedido perca a posição de precedência frente ao processamento dos demais na “fila de trabalho”.

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